城市更新全攻略：项目谋划方向与资金渠道解析

在“十四五”规划即将收官、“十五五”规划紧锣密鼓酝酿的重要交汇节点，新一轮城市更新行动正以更为系统、精准的方式纵深推进。2025年作为衔接两个规划周期的关键年份，各地政府面临着在政策机遇期内科学规划更新项目、高效统筹资金与资源的重要课题。

时隔十年，中央城市工作会议于7月14日至15日再次召开。此次会议为城市更新带来了全新的发展机遇与挑战。会议通过明确城市更新的全新定义与发展方向，释放出一系列重要信号，为地方政府、城投公司、建筑企业等各相关单位参与城市更新提供了行动指引。城市是现代化的重要承载主体。要落实好会议的各项部署，需牢牢坚守城市内涵式发展这一主线，更加注重统筹协调，着力提升城市工作的系统性以及城市发展的持续性，推动城市在高质量发展进程中发挥更为重要的作用。在此背景之下，如何精准把握城市更新的市场机遇，探索科学合理的城市更新实施路径，并创新投融资模式以确保项目顺利落地，已然成为各级政府、企业及金融机构亟待解决的关键问题。

（一）

城市更新的概念

城市更新是指通过综合性的手段对城市空间、功能、环境和社会经济进行优化提升的长期过程，其核心目标是解决城市发展中的问题，实现可持续发展。

城市更新是城市发展到一定阶段必然要经历的再开发过程，同时也是一项综合性的规划策略。其特点在于，通过多个利益相关方的协同合作，针对城市中未利用和未充分利用的土地、空间及资产，实施更新、转型、再利用等一系列举措，以实现更长远的社会、经济和生态效益，挖掘推动社会繁荣、提升市民生活品质的潜力与机会。城市发展已从外延式扩张转变为内涵式增长，需要对城市中不适应现代化城市社会生活的区域进行必要且有计划的改建。

当前，我国城市发展已从大规模增量建设阶段，转变为存量提质改造和增量结构调整并重的阶段，进入了城市更新的关键时期。人民群众的需求也从关注“有没有”，转变为关注“好不好”。实施城市更新行动，目的在于推进城市结构优化、功能完善、文脉传承和品质提升，推动城市实现高质量发展。同时，该行动能够有效拉动投资与消费，进一步扩大内需，持续满足人民群众对美好生活的需要，对于促进经济增长、进一步保障和改善民生具有十分重要的意义。

（二）

城市更新发展历程

国内最早从政策层面给“城市更新”下定义的是深圳2009年颁布的《深圳市城市更新办法》（深圳市人民政府令第211号），当时的规定是指由符合办法规定的主体对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）根据城市规划进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。

如今，各地对城市更新的界定大致相同，基本可概括为“特定主体对特定区域的城市空间形态和功能进行整治、完善与优化，主要涉及基础设施及公建配套设施的完善、历史风貌区保护与文化传承、现有土地用途及建筑物使用功能的优化调整、低效存量用地的盘活利用以及生态环境品质的提升”。相较于城中村改造、旧村改造、旧城改造等表述，城市更新是一个融合了城市结构、功能体系及产业结构的更新与升级等多方面内容的概念。

图1-1 住房城乡建设部印发城市更新典型案例（第二批）

（三）

城市更新相关的政策文件

2025年两会政府工作报告中，城市更新首次被纳入新型城镇化与区域协调发展的战略框架，明确提出了“建设宜居、韧性、智慧城市”的目标。中央和地方财政、专项债以及政策性金融工具等资金渠道协同发力，推动城市更新进入“精准滴灌”阶段。

2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确提出至2030年，城市更新行动实施应取得重要进展，城市更新体制机制需不断完善等目标。该意见为城市更新行动提供了纲领性指引，涵盖加强既有建筑改造利用、推进城镇老旧小区整治改造、开展完整社区建设、推进老旧街区及城中村等更新改造、完善城市功能、加强城市基础设施建设改造、修复城市生态系统、保护传承城市历史文化等多方面任务。此外，财政部、住房城乡建设部印发《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》，通过竞争性选拔确定部分城市给予定额补助，以支持城市更新样板项目建设及机制建设，推动形成可复制、可推广的城市更新机制和模式。

2025年6月4日，财政部经济建设司和住建部城市建设司发布《2025年度中央财政支持实施城市更新行动评选结果公示》，明确中央财政本年度将支持北京、天津、唐山、包头、大连、哈尔滨、苏州、温州、芜湖、厦门、济南、郑州、宜昌、长沙、广州、海口、宜宾、兰州、西宁和乌鲁木齐等20个入围城市实施城市更新行动。其中，东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元，直辖市每个城市补助总额不超过12亿元。支持方向为城市更新重点样板项目和城市更新机制建设两个方面。

表1-1城市更新政策信息

（一）

《关于持续推进城市更新行动

的意见》中提到的主要任务

加强既有建筑改造利用。稳妥推进危险住房改造，严禁以危险住房名义违法违规拆除改造历史文化街区、传统村落、文物历史建筑。持续推进既有居住建筑和公共建筑节能改造。加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋改造利用，推动建筑功能转换和混合利用，根据建筑主导功能依法依规合理转换土地用途。

推进城镇老旧小区整治改造。更新改造小区燃气等老化管线管道，整治楼栋内人行走道等，全力消除安全隐患，支持有条件的楼栋加装电梯。整治小区及周边环境，完善小区停车、充电、消防、通信等配套基础设施，增设助餐、家政等公共服务设施。

开展完整社区建设。完善社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、公共活动场地等，建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区，构建城市一刻钟便民生活圈。开展城市社区嵌入式服务设施建设，因地制宜补齐公共服务设施短板，优化综合服务设施布局。

推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造。推动老旧街区功能转换，改造提升商业步行街和旧商业街区，完善配套设施，优化交通组织，提升公共空间品质，推动文旅产业赋能城市更新。加快实施群众改造意愿强烈、城市资金能平衡、征收补偿方案成熟的城中村改造项目。推动老旧火车站与周边老旧街区统筹实施更新改造。

完善城市功能。建立健全多层级、全覆盖的公共服务网络，优先补齐民生领域公共服务设施短板，合理满足人民群众生活需求。积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设。推进适老化、适儿化改造，加快公共场所无障碍环境建设改造。增加普惠托育服务供给，发展兜底性、普惠型、多样化养老服务。

加强城市基础设施建设改造。全面排查城市基础设施风险隐患，推进地下空间统筹开发和综合利用，加快城市燃气、供水、排水、污水、供热等地下管线管网和地下综合管廊建设改造，完善建设运维长效管理制度。实施城市基础设施生命线安全工程建设。

修复城市生态系统。坚持治山、治水、治城一体推进，建设连续完整的城市生态基础设施体系。加快修复受损山体和采煤沉陷区，消除安全隐患。推进海绵城市建设，保护修复城市湿地，巩固城市黑臭水体治理成效，推进城市水土保持和生态清洁小流域建设。

保护传承城市历史文化。衔接全国文物普查，扎实开展城市文化遗产资源调查。落实“老城不能再拆”的要求，全面调查老城及其历史文化街区，划定最严格的保护范围。

部分城市更新定义

（三）城市更新范围、实施方式和内容

城市更新范围一般为城市建成区内旧小区、旧商业区、城中村等，广州市在此基础上还包括棚户区，而深圳市明确表示城市更新与棚户区改造是相互独立的政策体系；上海市城市更新范围相对较窄，不包含政府已经认定的旧区改造、工业用地转型、城中村改造等地区。

城市更新的实施方式一般包括综合整治、有机更新和拆除重建，三种方式的更新强度和更新内容各有不同。

城市更新中不同实施方式特点

（四）城市更新流程

城市更新流程主要分为申报立项、方案编制、方案批复和项目实施四个环节。

在申报立项环节，主要为城市更新单元规划计划申报，批复后纳入年度更新计划。城市更新单元也是城市更新实施的基本单位，一个城市更新单元可以包括一个或者多个城市更新项目。

在方案编制环节，主要由申报主体委托具有资质的机构编制城市更新项目实施方案。

在方案批复环节，由城市更新主管部门批复实施方案并进行公示。

在项目实施环节，由申报主体进行拆迁后，土地公开出让或协议出让给实施主体，进行最终的项目建设和验收，目前大部分市场化项目申报主体即为实施主体。

城市更新流程

项目实施环节是城市更新核心环节，涉及到的拆迁、安置、土地出让都需要大量资金支持，且由于拆迁时间存在较大的不确定性，所以对于实施主体投融资要求较高。